Kommunal översiktsplan och tillstyrkan

M 5427-22

Kommunen återkallade sitt tillstyrkande enligt 16:4 MB under mark- och miljödomstolens överprövning av MPDs tillståndsbeslut för en gruppstation av vindkraftverk. MÖD ansåg att det saknar betydelse att kommunen inte hade överklagat tillståndsbeslutet och att tillståndet därför ska upphävas då det inte längre finns något kommunalt tillstyrkande.

Bakgrund: Ett företag ansökte om tillstånd till en gruppstation för vindkraft med 26 turbiner med en totalhöjd av maximalt 220 meter. Miljöprövningsdelegationen lämnade tillstånd till sexton av dessa (MPD/Kalmar 2020-11-17; 551-9528-18). Efter överklagande av bolaget och två miljöorganisationer utökade mark-och miljödomstolen tillståndet till att omfatta ytterligare sex turbiner (MMD/Växjö 2022-04-20; M 5427-22). Under handläggningen hade Västerviks kommun ändrat sitt tillstyrkande från 2019, men domstolen ansåg att det inte skulle beaktas då kommunen inte hade överklagat dit och alltså inte var part i målet. Västerviks kommun, Länsstyrelsen i Kalmar samt flera enskilda och organisationer överklagade domen till MÖD. I yttrande dit anförde bolaget bl.a. det skulle strida mot artikel 15 i förnybarhetsdirektivet (2018/2001) om kommunen tilläts ändra sitt besked om tillstyrkande under processens gång.

MÖD: Avvisade kommunens överklagande till viss del och avslog ansökan om tillstånd.

Domskäl: För att någon ska ha besvärsrätt över ett beslut av en överprövande instans krävs att hen har överklagat till den första instans där man haft en sådan möjlighet (jfr. RÅ 2002 ref. 52, NJA 2007 s. 786). Kommunen har inte överklagat MPDs beslut och får därför inte återkomma med ett överklagande till MÖD, varför dess talan ska avvisas i den del som avser det första tillståndsbeslutet (de sexton turbinerna).

Ett kommunalt tillstyrkande enligt 16:4 MB är en materiell förutsättning för tillstånd till vindkraft och det står kommunen fritt att återkalla ett tidigare beslut under processens gång (MÖD 2018:6, MÖD 2021-02-19; M 10193-19). Kommunen avger inte sitt ställningstagande som part och beslutet ska beaktas oavsett om kommunen är part i målet eller inte. MÖD anser inte att det finns utrymme att tolka 16:4 utifrån ordalydelsen eller i skenet av förnybarhetsdirektivets krav på så sätt att kommunens första besked skulle vara bindande. Därmed saknas det förutsättningar att meddela det sökta tillståndet.

Sök efter domen M 5427-22, Mark- och miljööverdomstolen

M 14978-21

Miljöprövningsdelegationen avslog en ansökan om tillstånd till 17 vindkraftverk på Kusberget i Bräcke med hänvisning till att kommunen hade avstyrkt exploateringen (MPD/Västernorrland 2021-06-30; dnr 551-11204-2021).

Sökanden överklagade till mark- och miljödomstolen och anförde att delegationen borde ha avvaktat då kommunen inom kort skulle ta ett nytt beslut och att det gamla beslutet inte hade vunnit laga kraft då det var föremål för laglighetsprövning i förvaltningsrätten. Mark- och miljödomstolen menade däremot att inget av detta var skäl för att ändra beslutet om avslag (MMD/Östersund 2021-11-24; M 2091-21). Bolaget överklagade till MÖD.

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphävde MÖD miljöprövningsdelegationens beslut och återförvisade ärendet dit.

Kommunen har tagit ett nytt beslut om att tillstyrka etableringen av vindkraftsparken, varför det numera saknas skäl att avslå ansökan på den grunden. Handläggningen av ärendet bör alltså fortsätta i miljöprövningsdelegationen.  

P 14634-20

Miljö- och byggnadsnämnden avslog en ansökan om bygglov för tre vindkraftverk i Lomma (MBN/Lomma 2019-12-10; §194).

Beslutet motiverades med att det enligt översiktsplanen inte är lämpligt med sådana etableringar i kommunen av hänsyn till kulturmiljöintressena, landskapsbilden och försvarsintresset. Dessutom är den mark som ska tas i anspråk högklassig åkermark som bör bevaras för jordbruket.

Sökandebolaget överklagade till Länsstyrelsen som emellertid delade kommunens bedömning om skyddet av jordbruksmarken (Lst/Skåne 2020-04-16; dnr 403-1258-2020). Klaganden gick vidare till mark- och miljödomstolen som också avslog ansökan då den ansåg att utredningen inte hade visat att det var nödvändigt att ta den brukningsvärda jordbruksmarken i anspråk för vindkraftsexploateringen (MMD/Växjö 2020-12-04; P 2305-20). Klaganden vände sig då till MÖD.

MÖD upphävde den kommunala nämndens beslut och återförvisade ärendet dit för fortsatt behandling.

Översiktsplanen och vindkraftspolicyn i Lomma är så allmänt hållna att de inte kan tilläggas någon nämnvärd betydelse för prövningen av de tre vindkraftverken. Enligt 3:4 MB får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på tillfredsställande sätt på annan mark.

Det är klart att lokaliseringen ska ske på brukningsvärd jordbruksmark, men också att vindkraft är ett väsentligt samhällsintresse. En exploatör måste därför visa att det inte finns annan mark som är bättre lämpad för ändamålet (jfr MÖD 2018-04-09; P 5481-17, MÖD 2018-11-09; P 8280-17 och MÖD 2021-09-27; P 3488-20). Sökanden har gjort en utredning om lämpliga placeringar av vindkraftverken som omfattar 13 kommuner inom elområde 4, inbegripet några platser på skogsmark.

Trots att flera av dessa områden pekats ut av kommunerna som lämpliga för vindkraft, har de ansetts mindre lämpliga av olika skäl, t.ex. att de varit för små eller redan upptagna av annan exploatering, deras närhet till bostäder eller av hänsyn till artskyddet. Sammantaget visar alltså bolagets lokaliseringsutredning att det inte finns någon annan från allmän synpunkt lämplig mark för den lovsökta åtgärden.

Då MÖD inte heller håller med kommunen om att vindkraftsexploateringen skulle kräva detaljplan har det inte funnits fog för nämnden att avslå ansökan. Mot den bakgrunden ska ärendet återförvisas till kommunen för fortsatt handläggning.    

M 10193-19

MPD/Västra Götaland meddelade tillstånd till vindkraftsverksamheter 2017-09-27 (dnr 551-12939-2013). Mariestads och Götene kommuner samt ett stort antal enskilda och organisationer överklagade beslutet till Mark- och miljödomstolen som undanröjde tillståndet med hänvisning att det numera saknades kommunalt tillstyrkande enligt 16:4 MB (MMD/Vänersborg 2019-09-10; M 4273-17). Sökanden överklagade och menade att man redan tillmötesgått de krav som kommunen hade ställt samt att det är rättsosäkert om ett tillstånd kan återkallas efter att det har meddelats. Intresseorganisationen SKR (Sveriges kommuner och regioner) yttrade sig i målet och menade att det inte har uppstått några rättigheter genom MPDs beslut samt att det står kommunen fritt att ändra sig under prövningens gång.

MÖD avslog överklagandet.

Frågan om kommunens beslut strider mot förvaltningsrättsliga principer har redan laglighetsprövats (FR/Jönköping 2019-11-07; 5312-18) och kommer inte att bedömas vidare i målet. I motivet till bestämmelsen om kommunal tillstyrkan i 16:4 MB sägs att syftet är att säkerställa ett långtgående kommunalt inflytande över markanvändningen. I lagtexten anges inte att kommunen skulle vara bunden av ett tidigare avgiven tillstyrkan under tillståndsprocessen. I avsaknad av lagstöd kan därför inte ett sådant beslut ges bindande verkan, varför det var korrekt av mark- och miljödomstolen att avslå ansökan om tillstånd.

P 10804-17

1 verk.

Fråga om verkan av aktualiseringsbeslut av ÖP.

Tidigare tematiskt tillägg till ÖP om vindkraft sa att platsen var olämplig. Kommunfullmäktige sa vid aktualiseringsbeslut av ÖP att det tematiska tillägget inte längre var aktuellt. Tillägget ska därmed inte tillämpas. Parterna upplystes om detta i MÖD. Den generella ÖP:n anger visst område som olämpligt men vindkraftverket ligger i kanten av det området. Enligt MÖD innebär kommunens översiktsplan i nuläget – när det tematiska tillägget, "Översiktsplan för vindbruk", inte längre är aktuellt – inte hinder mot att ge bygglov för den ansökta åtgärden. Bygglov gavs.

M 6469-17

Kommunal tillstyrkan enligt MB 16:4 krävs även vid ändringstillstånd. Tillstyrkan gjordes i MÖD och tillstånd beviljades. Vidare bedömning av att påstådda brister i samrådet inte var sådana att ansökan skulle avvisas, (samrådet är mer noggrant beskrivet i MMD:s dom).

M 6227-17

M 6228-17

Kommunal tillstyrkan enligt MB 16:4 krävs även vid ändringstillstånd.

M 9183-17

Kommunal tillstyrkan enligt MB 16:4 krävs även vid ändringstillstånd.

M 6204-16

Frågan i MÖD gällde om kommunens tillstyrkan var villkorad i strid med 16 kap. 4 § MB.

Motala kommunstyrelse beslutade den 25 mars 2014 att tillstyrka ansökan under förutsättning att plan- och miljönämndens yttrande och kommunens riktlinjer i det tematiska tillägget till översiktsplan beaktas. MÖD konstaterade att det enligt ordalydelsen var en tillstyrkan. MÖD konstaterade vidare att det är naturligt att en miljönämnd yttrar sig i sådana här mål och att hänvisningen till miljönämndens yttrande i tillstyrkan inte var så omfattande eller långtgående att den förtog innebörden av kommunstyrelsens tillstyrkande. Beslutet var därmed inte villkorat och inte i strid med bestämmelsen i 16 kap. 4 § MB.

P 3659-16

Kommunen hade avslagit bygglovsansökan för ett vindkraftverk bl.a. p.g.a. den inte stämde med ÖP:s riktlinjer om att kommunen ska verka för att vindkraftverk placeras i grupper. MÖD bedömde att bara den omständigheten att ett verk inte ingick i en grupp inte var tillräckligt för avslag. En riktlinje utformad på det sättet i en översiktsplan kan inte i sig utgöra hinder mot att bygglov ges. Målet återförvisades till MMD för fortsatt prövning. Jfr även MÖD den 30 november 2012 i mål P 78-12, Eslöv med annan utgång men troligen med annorlunda utformning på ÖP:n.

P 1433-15

Betydelsen av utpekande av riksintresse och länsstyrelsens granskningsyttrande.

Av utpekande som riksintresse följer inte automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen. En ÖP är inte bindande men ger uppgift om markanvändningen både från kommunen och, genom länsstyrelsens granskningsyttrande, från staten. Området har av Energimyndigheten pekats ut som riksintresse för vindkraft. Lst har i granskningsyttrandet till nu aktuell ÖP inte haft invändningar mot att kommunen inte redovisat riksintresse för vindkraft i området utan istället framhållit allmänhetens intresse av frilufts- och strövområde. Den i ÖP angivna markanvändningen ska tillämpas eftersom lst inte ifrågasatt den i granskningsyttrandet. Att äldre dokument om vindkraft angett ngt annat ändrade inte på det. Vid det förhållandet instämde MÖD i MMD:s bedömning att vindkraftverken inte skulle tillåtas.

M 12035-13

Att kommunen återkallar en tillstyrkan i ett mål där bolaget är ensamt klagande och överklagat ett villkor kan inte leda till ett upphävande av tillståndet eftersom det skulle strida mot förbudet mot reformatio in pejus (ändring till den klagandes nackdel). Det faktum att kommunen återtagit sitt tillstyrkande kan inte beaktas inom ramen för målet eftersom själva tillståndsfrågan inte var uppe till prövning.

M 2762-14

P 2761-14

Bygglov enligt PBL och anmälan enligt miljöbalken. Fem verk om högst 150 meter.

Kommunens miljö- och byggnämnd avslog bygglovsansökan och förbjöd verken enligt miljöbalken med hänvisning till bl.a. ÖP. Länsstyrelsen upphävde avslaget och förbudet, MMD fastställde avslaget och förbudet. MÖD gick på länsstyrelsens linje och upphävde avslaget och förbudet.

MÖD anförde bland annat följande. MÖD har flera gånger betonat betydelsen av en väl underbyggd fördjupad översiktsplan vid lokalisering av vindkraft. Som en utgångspunkt måste översiktsplanen i och för sig kunna fungera styrande vid vindkraftsetableringar inom en kommun. MÖD går emellertid sedan vidare och säger att översiktsplanen med dess tillägg inte är bindande vid lokaliseringsprövningen utan anmälningsärendet enligt miljöbalken och bygglovsansökan enligt PBL ska prövas utifrån förhållandena i det enskilda fallet. I förevarande fall bedömer MÖD att etableringen inte står i strid med vad som redovisats om konkurrerande intressen i ÖP. ÖP utgör inte hinder för bygglovet eller skäl för förbud enligt miljöbalken. Bygglov för verken kan inte avslås på de grunder kommunen angett. Återförvisning till kommunen för fortsatt handläggning av bygglovsansökan och anmälningsärendet enligt miljöbalken.

M 8116-12

Ett vindkraftverk var tillåtligt (anmälningsärende enligt miljöbalken), återförvisades för meddelande av försiktighetsmått.

Miljönämnden (Blekinges Miljöförbund) förbjöd uppförandet av vindkraftverket främst med hänvisning till kommunens ÖP. Lst höll med i den bedömningen. MMD och MÖD menade däremot att verket inte skulle försvåra det utvecklingsområde som angavs i ÖP för det aktuella området. Förbudet upphävdes. Boverket stödde i yttrande till MÖD kommunens linje men det ändrade inte utgången i MÖD.

P 3385-12

Bygglov medgavs (eg. återförvisning till kommunen) för fem vindkraftverk på 125 m totalhöjd trots vissa uttalanden i ÖP om att storskalig vindkraft inte var möjlig.

Kommunen avslog bygglovsansökan medan MMD och MÖD ansåg att det gick att bevilja bygglov.

När ansökan inleddes gällde ÖP 2000 men den ersattes senare av ÖP 2010 som vann laga kraft 2011. I ÖP 2010 anges att storskaliga vindkraftsetableringar inte är möjliga inom kommunen. MÖD anslöt sig till MMD som angav att ett allmänt förbud mot etablering av vindkraft inte kan hindra ett bygglov för fem vindkraftverk om förhållandena på platsen kan anses lämpliga. ÖP 2010 saknar sådana vägledande uppgifter om vindkraft som kan läggas till grund för prövningen i ett bygglovsärende. ÖP får därmed inte någon nämnvärd betydelse vid prövningen av aktuell bygglovsansökan, som istället får göras direkt mot bestämmelserna i 2 och 3 kap. ÄPBL. MÖD konstaterad att landskapsbilden skulle påverkas men inte så mycket att bygglov skulle nekas. Natur- och kulturvärden som utgjorde hinder fanns inte. Buller skuggor reflexer var inte betydande så att bygglov skulle nekas.

P 78-12

Frågan om ÖP:s aktualitet och påverkan av pågående omarbetning av ÖP samt tillämpning av 2 och 3 kap. ÄPBL.

Bygglovsansökan för två vindkraftverk avslogs.

En ÖP gäller först sedan beslutet att anta den vunnit laga kraft (4:12 ÄPBL) därför ska man inte tillämpa ett förslag till nytt tematiskt tillägg till ÖP som ställts ut men ännu inte antagits. MÖD säger vidare att ett långt gånget omarbetningsförslag av ÖP kan påverka aktualiteten av den antagna ÖP:n men i detta fallet hade kommunen avsett att omarbeta även det utställda förslaget. Det var därför riktigt att använda den gällande ÖP 2001. MÖD upprepade sedan (trots att planen var antagen 2002) vad som gällt sedan tidigare nämligen att en aktuell och välunderbyggd översiktsplan har stor betydelse för bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en tillståndspliktig verksamhet. I ÖP fanns krav på avstånd till andra vindkraftverksgrupper som inte uppfylldes dessutom omfattade ansökan bara två verk medan ÖP sa 3-5 verk per grupp. MÖD tillade även att iakttagelser vid synen gav ytterligare stöd för att den aktuella platsen var olämplig för etablering av vindkraftverk med hänsyn till bland annat olägenheter för de kringboende. Bygglovsansökan avslogs med hänvisning till 2 och 3 kap. ÄPBL. MÖD har uttalat att det är gällande ÖP som ska tillämpas.

Ö 3238-10

Kommunal tillstyrkan, 16 kap. 4 § miljöbalken

HD upphävde ett tillstånd som hade prövats i MÖD 2010-01-10 M 6371-08 (Mariestad). Tillståndet upphävdes efter det att resningsbeviljats enligt 58 kap. l § första stycket 4 rättegångsbalken dvs. domen strider uppenbart mot lag. HD bekräftar i övrigt det MÖD slagit fast i nedan angivna rättsfall det vill säga att det måste finnas en kommunal tillstyrkan för att tillstånd till vindkraft ska kunna ges.

M 8344-11

Bland annat frågan om utpekande i ÖP

Ansökan avslogs.

Ansökan avsåg tio vindkraftverk på den västra delen av Mästermyr på Gotland. Den nordvästra delen av Mästermyr är utpekad av Energimyndigheten som varande av riksintresse för vindbruk. Vidare hade Gotlands kommun i tillägg till ÖP pekat ut området som lämpligt för vindkraft. Den aktuella platsen omfattades inte av något annat riksintresse även om det i närheten fanns riksintressen för naturvård, Natura 2000-områden. Det var alltså inte fråga om någon avvägning mellan riksintressen.

MÖD bedömde dock att Mästermyrs betydelse som fågellokal och den störning som vindkraften kunde medföra på fågellivet skulle leda till ansökan avslogs. MÖD pekade särskilt på riskerna för havs- och kungsörn. Det hjälpte då inte att området var utpekat som riksintresse för vindbruk eller att det var utpekat i kommunens ÖP.

M 7639-11

Bland annat fråga om avsaknad av utpekande i kommunens ÖP

Ansökan avsåg nio verk och avslogs.

Landskapsbilden i området är inte formellt skyddad men nämns i anslutning till riksintresset Ljusnans dalgång i översiktsplanerna för både Bollnäs och Söderhamns kommuner. Platsen ingår inte i något kommunalt intresseområde för vindkraft. Området var inte utpekat som något riksintresse enligt 3-4 kap. miljöbalken och inte heller skyddat enligt 7 kap. miljöbalken. Den valda platsen har inte heller pekats ut i kommunens tematiska tillägg till ÖP. Det fanns närliggande område som är utpekat riksintresse för vindkraft som även omfattas av ÖP för vindkraft. En etablering inom riksintresseområdet skulle medföra en väsentligt mindre påverkan på landskapsbilden än det valda läget. Lokaliseringsregel i 2 kap.6 § miljöbalken var inte uppfylld.

Del av avslaget kan tillskrivas att platsen inte var utpekad som lämplig för vindkraft i kommunal ÖP samtidigt som ett närliggande område var det.

M 10316-09

30 vindkraftverk skulle byggas på ett fjäll med höga naturvärden och särskilda geologiska formationer.

MÖD framhöll att vindkraft bidrar till hållbar utveckling MB 1:1 och att Sverige har krav på sig p.g.a. EU:s klimatåtagande och framhöll vidare bl.a. att placeringen var lämplig enligt kommunal ÖP,

Tillstånd medgavs.

M 4784-08

Fråga om tyngden av vindkraftspolicy jämfört med ÖP

Tillståndsärende. De tre verken har befunnits tillåtliga.

Vindkraftverken stred inte mot ÖP men stred mot särskild policy som dock inte var förankrad på samma sätt som ÖP. En sådan policy har inte samma tyngd som ÖP. Tillstånd gavs.

Vindkraft och kulturmiljö.

Fyra vindkraftverk skulle byggas på Öland.

Hela Öland är utpekat enligt MB 4:2 och riksintresse enligt MB 4:1. Etableringen skulle ske i anslutning till område som är riksintresse för kulturmiljövården enl. MB 3:6. Riksantikvarieämbetets verksledning avstyrkte etableringen. MÖD konstaterar att området redan är påverkat av modern samhällsbyggnad på grund av kraftledningar, moderna ekonomibyggnader, dammanläggning och vindkraftverk, utpekande riksintresse enligt ovan inte är hinder, turismens och friluftslivets stora värden äventyras inte av vindkraftverken, eftersom landskapet redan är påverkat kan verken tillåtas, verken stämmer med den kommunala ÖP:n Tillstånd medgavs.